1.根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条等有关规定，国有划拨土地未经批准不能随意设定抵押。

2.以国有划拨土地使用权设定抵押法律有严格的限制，对于以国有划拨土地使用权设定抵押的债权实现，也有严格的程序要求，必须依法处置变现。

3.当事人双方不能将土地使用权以抵债的方式自行实现债权，即使通过法院调解，债权人也不能据此即合法取得抵押土地的使用权，而是仅仅取得了对该部分土地的过户登记请求权。要取得涉案土地的合法使用权，还需要依照法定程序办理过户登记事宜，才能真正成为合法的土地使用权人。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：苏庆欣，女，1971年9月19日出生，汉族，住山东省临沂市兰山区。

委托诉讼代理人：张峰，北京市时开律师事务所律师。

委托诉讼代理人：苏庆福，男，1979年5月19日出生，汉族，住山东省临沂市兰山区，系苏庆欣之弟。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：山东省临沂市人民政府。住所地：山东省临沂市兰山区北京路17号。

法定代表人：孟庆斌，该市人民政府代市长。

委托诉讼代理人：刘海亮，山东今海瑞律师事务所律师。

委托诉讼代理人：闫正刚，山东今海瑞律师事务所律师。

再审被申请人（一审第三人、二审被上诉人）：山东省临沂市园艺场破产管理人。

法定代表人：陈鹏程，该破产清算组组长。

2011年1月5日，苏庆欣以临沂市人民政府为被告向临沂市中级人民法院提起诉讼，要求撤销临沂市人民政府作出的临政土字（2007）381号《关于收回临沂市园艺场片区国有土地使用权的决定》，赔偿经济损失65541285.22元。

2011年7月19日，临沂市中级人民法院作出（2011）临行初字第28号行政判决，判决维持临沂市人民政府作出的临政土字（2007）381号《关于收回临沂市园艺场片区国有土地使用权的决定》，驳回苏庆欣要求赔偿经济损失的诉讼请求。

2012年6月24日，苏庆欣向山东省高级人民法院提起上诉。

2013年3月26日，山东省高级人民法院作出（2012）鲁行终字第59号行政判决，判决驳回苏庆欣上诉，维持原判。

2013年7月11日，苏庆欣向最高人民法院申请再审。

2018年5月14日，最高人民法院作出（2017）最高法行申894号行政裁定，裁定驳回苏庆欣再审申请。

涉案土地在临沂市政府作出被诉具体行政行为之前，属于园艺场使用的国有划拨土地，登记在园艺场名下，证号为临兰国用（1995）字第0440号，面积为101868.062平方米。

2002年8月，苏庆欣通过购买银行剥离的不良贷款，取得了山东省临沂市兰山区农行以涉案土地中的80亩使用权及地上房产抵押的债权，但未进行抵押权变更登记。

2002年12月，山东省临沂市兰山区农行以涉案土地使用权设定的抵押权被注销后，苏庆欣作为借款人，以园艺场名下的该涉案土地设定抵押，向山东省临沂市商业银行金雀山支行（以下简称临商金雀山支行）贷款，办理了抵押登记，登记的抵押权人为临商金雀山支行。

2003年3月27日，通过诉讼，苏庆欣与园艺场自愿达成调解协议，园艺场以涉案的80亩土地使用权及地上房产抵偿债务，并负责将土地使用权过户给苏庆欣。调解书生效后，苏庆欣未申请法院执行。苏庆欣主张与当时园艺场的法定代表人庞洪念将民事调解书和过户申请书送到山东省临沂市国土资源局（以下简称临沂市国土局），要求办理土地过户手续，临沂市国土局未办理土地过户登记。

由于苏庆欣到期未归还贷款，临商金雀山支行起诉至法院，2007年1月6日，山东省临沂市中级人民法院作出（2006）临民二初字第194、195号民事判决，判决苏庆欣在判决生效后十日内向临商金雀山支行偿还借款1900万元及利息，苏庆欣到期不能偿还借款的，临商金雀山支行有权依法处置园艺场的抵押物以实现债权。

在该案执行过程中，2007年6月，山东省临沂市中级人民法院将涉案土地查封并函请临沂市国土局告知该宗土地涉及城区规划、城市建设、土地收储等方面的情况。临沂市国土局函复告知该宗土地为国有划拨土地，因城市规划需要，列入政府统一收储范围，建议法院解除查封，对政府收储园艺场用地的土地补偿款，配合法院执行。后法院解除土地查封。

2007年7月18日，临沂市国土局与园艺场签订收回及补偿协议，并提取园艺场土地补偿款用于清偿苏庆欣欠临商金雀山支行的债务及其他费用。临商金雀山支行办理了解除抵押手续。临沂市国土局在依法解除涉案土地的抵押后，申请临沂市政府收回。

2007年9月17日，临沂市政府作出本案土地使用权收回决定，主要内容为：为实施城市规划，根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第五十八条规定，经研究，决定收回位于兰××××路北段西侧，四至为：东至沂蒙路、东北园汽修厂、西至涑河、南至富民小区，北至涑河范围内面积为104879平方米的临沂市园艺场国有土地使用权和废弃的涑堤路。具体收回事宜，由临沂市国土局按照有关规定办理。

2007年5月30日，山东省临沂市中级人民法院受理园艺场破产还债一案，8月6日指定破产管理人，并于同年11月1日作出（2007）临中法破字第10号民事裁定书，裁定宣告园艺场破产。

最高人民法院认为，苏庆欣的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定：驳回再审申请人苏庆欣的再审申请。

最高人民法院审查认为：本案中涉案土地是国有划拨土地，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条等有关规定，未经批准不能随意设定抵押。园艺场是涉案划拨土地的使用权人，其使用的土地及地上房产均属于国有资产，必须依照上述法律规定处置变现。

再审申请人通过购买银行剥离的不良资产，对涉案土地享有抵押权，在起诉到法院并经法院调解结案后，取得了对该部分土地的过户登记请求权，但要取得涉案土地的合法使用权还需要依照法定程序办理过户登记事宜。虽然再审申请人作为借款人，以园艺场名下的涉案土地使用权设定抵押贷款，也不能证明其已取得涉案土地的合法使用权。

临沂市国土局与土地所有权人园艺场签订国有土地使用权收回协议和土地补助协议，并不违反上述法律、法规规定。因城市规划、旧城改造的需要，临沂市政府根据临沂市国土局的相关材料、规划部门的批准意见等，作出被诉收回土地决定并无不当，二审法院予以维持并无不当。再审申请人有关涉案土地系国有出让土地的主张缺乏证据证实，依法不予支持。

至于苏庆欣请求临沂市政府行政赔偿的问题，由于被诉行政行为合法，苏庆欣主张的经济损失不存在法律上的因果关系，其要求临沂市政府行政赔偿没有事实和法律依据，原审判决驳回其赔偿请求亦无不妥。